發(fā)布日期：2017-01-09
會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)
“兩票制”時(shí)間軸
2016年4月6日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2016年重點(diǎn)工作任務(wù)時(shí)，明確要求推行從生產(chǎn)到流通和從流通到醫(yī)療機(jī)構(gòu)各開一次發(fā)票的“兩票制”。
2016年8月19日，全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)也明確提出實(shí)施藥品采購“兩票制”改革。
2016年10月23日，在《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于進(jìn)一步推廣深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革經(jīng)驗(yàn)的若干意見>的通知》中，推廣了福建等地公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購“兩票制”的經(jīng)驗(yàn)。
2016年12月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第31次會(huì)議研究進(jìn)一步改革完善藥品生產(chǎn)流通使用政策，再次強(qiáng)調(diào)要完善藥品、耗材、醫(yī)療器械采購機(jī)制，推行藥品購銷“兩票制”改革。
官方解讀
國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦專職副主任
國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委體改司司長(zhǎng) 梁萬年
1“兩票制”意義何在?
一是有利于規(guī)范流通秩序，提高流通效率，降低藥品的虛高價(jià)格。
二是有利于加強(qiáng)藥品監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)藥品質(zhì)量、價(jià)格的可追溯，保障群眾的用藥安全。
三是有利于凈化流通環(huán)節(jié)，治理藥品流通領(lǐng)域的亂象，依法打擊非法掛靠、商業(yè)賄賂、偷稅漏稅等違法行為。
四是有利于深化藥品領(lǐng)域改革，助推企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、做大做強(qiáng)，提高行業(yè)的集中度，促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”改革。
2全國(guó)推開，定在2018年
《通知》明確，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中要逐步實(shí)行“兩票制”，鼓勵(lì)其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)推行“兩票制”，綜合醫(yī)改試點(diǎn)省和公立醫(yī)院改革試點(diǎn)城市的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)要率先執(zhí)行“兩票制”，鼓勵(lì)其他地區(qū)推行“兩票制”，爭(zhēng)取2018年在全國(guó)推開。
藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)銷售藥品應(yīng)當(dāng)按照發(fā)票管理的有關(guān)規(guī)定，開具增值稅專用發(fā)票或者普通發(fā)票，發(fā)票的購、銷方名稱應(yīng)當(dāng)與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。
流通企業(yè)購進(jìn)藥品應(yīng)主動(dòng)向生產(chǎn)企業(yè)索要發(fā)票。
公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在藥品驗(yàn)收入庫時(shí)必須驗(yàn)明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用。
公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)不僅要向配送藥品的流通企業(yè)索要、驗(yàn)證發(fā)票，還應(yīng)當(dāng)要求流通企業(yè)出具由生產(chǎn)企業(yè)提供的進(jìn)貨發(fā)票的證據(jù)，以便互相印證。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)使用電子發(fā)票，通過信息化的手段驗(yàn)證“兩票制”。
3加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保落地落實(shí)
各省(區(qū)、市)藥品集中采購機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)藥品集中采購工作監(jiān)督管理，對(duì)不按規(guī)定執(zhí)行“兩票制”要求的藥品生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)，取消投標(biāo)、中標(biāo)和配送的資格，并列入藥品采購不良記錄。
衛(wèi)生計(jì)生、中醫(yī)藥行政部門要加強(qiáng)對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行“兩票制”的監(jiān)督檢查，對(duì)索票(證)不嚴(yán)、“兩票制”落實(shí)不到位、拖欠貨款、有令不行的醫(yī)療機(jī)構(gòu)要通報(bào)批評(píng)，直到追究相關(guān)人員的責(zé)任。
食品藥品監(jiān)督管理部門要將藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)實(shí)行“兩票制”情況納入對(duì)企業(yè)監(jiān)督檢查的范圍，對(duì)涉嫌犯罪的，依法移送公安機(jī)關(guān)。
稅務(wù)部門要加強(qiáng)對(duì)藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)票管理，依法加大對(duì)偷逃稅行為的稽查力度。
4四種情況有特別規(guī)定
一是順應(yīng)現(xiàn)代藥品企業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿(mào)一體化的集團(tuán)型企業(yè)所設(shè)立的僅銷售本企業(yè)(集團(tuán))藥品的全資或控股商業(yè)公司(全國(guó)僅限一家商業(yè)公司)，境外藥品國(guó)內(nèi)總代理(全國(guó)僅限一家國(guó)內(nèi)總代理)可視同生產(chǎn)企業(yè)。對(duì)藥品流通集團(tuán)型企業(yè)內(nèi)部向全資(控股)子公司或全資(控股)子公司之間調(diào)撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發(fā)票。
二是為保障基層藥品的有效供應(yīng)，規(guī)定藥品流通企業(yè)為特別邊遠(yuǎn)、交通不便的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配送藥品時(shí)，允許在“兩票制”的基礎(chǔ)上再開一次藥品購銷發(fā)票。
三是為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急(搶)救等特殊情況，緊急采購藥品或國(guó)家醫(yī)藥儲(chǔ)備藥品，可實(shí)行特殊處理。
四是對(duì)麻醉藥品和第一類精神藥品流通經(jīng)營(yíng)，仍按國(guó)家現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。
福建省試點(diǎn)情況
福建省醫(yī)保辦處長(zhǎng)張煊華
福建省作為綜合醫(yī)改的試點(diǎn)省份，在全國(guó)首個(gè)推行了“兩票制”。在2009年，在全省藥品采購供應(yīng)工作中堅(jiān)持并認(rèn)真執(zhí)行“兩票制”制度，明確藥品采購由藥品生產(chǎn)企業(yè)直接投標(biāo)，繞開中間環(huán)節(jié)，實(shí)行統(tǒng)一采購、統(tǒng)一定價(jià)、統(tǒng)一配送。明確配送費(fèi)控制標(biāo)準(zhǔn)，減少流通環(huán)節(jié)，擠掉藥價(jià)虛高水分，有效打擊藥品流通的底價(jià)包銷、過票洗錢等行為，有效控制藥品的虛高價(jià)格。
1主要做法
一，明確“兩票制”的界定，遏制掛票、走票行為。
福建省明確藥品采購采取招生產(chǎn)企業(yè)，實(shí)行統(tǒng)一配送的模式，讓生產(chǎn)企業(yè)與流通企業(yè)的責(zé)任連帶起來。
對(duì)“兩票制”進(jìn)行了界定，就是生產(chǎn)企業(yè)向配送企業(yè)開具的發(fā)票為第一票，配送企業(yè)向醫(yī)療機(jī)構(gòu)開具的發(fā)票為第二票。明確第一票與第二票之間的配送費(fèi)用的差價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行進(jìn)二驗(yàn)一的手段。通過相關(guān)主管部門的監(jiān)管，遏制掛票走票現(xiàn)象，規(guī)范了藥品流通行為。
二，提高藥品配送集中度，降低配送費(fèi)用。
通過全省公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物配送企業(yè)的遴選，公開遴選出11家基本藥物配送企業(yè)作為該省基本藥物的配送企業(yè)，規(guī)定各個(gè)采購片區(qū)配送企業(yè)不能超過10家，配送片區(qū)跟基金統(tǒng)籌層次是相適應(yīng)。
福建省的基金都已經(jīng)實(shí)行了四級(jí)統(tǒng)籌，就是說一個(gè)設(shè)區(qū)市一個(gè)采購片區(qū)。通過遴選采購企業(yè)，有效促進(jìn)藥品配送企業(yè)的兼并重組和整合，全省配送企業(yè)的數(shù)量由原來的200多家減少到目前的62家，提高了藥品配送企業(yè)的集中度，降低了流通成本。
對(duì)于基本藥物，取消分片配送模式，實(shí)行全省統(tǒng)一配送，實(shí)行全省統(tǒng)一配送以后，配送費(fèi)用由原來的5%—8%降低為3%—5%，所以配送費(fèi)用節(jié)省下來，意味著藥價(jià)也降下來了。
三，制定嚴(yán)格的政策，遏制藥品流通亂象。
福建省為了能夠打好這一組合拳，新組建了福建省醫(yī)保辦。福建省醫(yī)保辦承擔(dān)醫(yī)療保障相關(guān)政策的制定、醫(yī)?；鸬谋O(jiān)督管理、醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的談判調(diào)整、藥品耗材的聯(lián)合采購配送和結(jié)算管理、定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)管理、醫(yī)療行為的監(jiān)督管理、醫(yī)療保障信息系統(tǒng)建設(shè)等職責(zé)。
醫(yī)保辦成立后，很快出臺(tái)了兩個(gè)文件，第一個(gè)是《關(guān)于進(jìn)一步打擊騙取醫(yī)療保障基金和侵害患者權(quán)益行為的通知》，不執(zhí)行“兩票制”，虛開增值稅發(fā)票，進(jìn)行過票、洗錢，生產(chǎn)的藥品耗材通過代理商以底價(jià)包銷、層層代理促銷方式，由醫(yī)藥代表以回扣、財(cái)物等方式賄賂醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行促銷，賄賂醫(yī)療保障系統(tǒng)管理人員，不守誠信，無正當(dāng)理由不按時(shí)供貨等行為的，都記入“黑名單”。藥品耗材配送企業(yè)如果不執(zhí)行“兩票制”，虛開增值稅發(fā)票，幫助不法藥商過票、洗錢，惡意配合藥品耗材生產(chǎn)企業(yè)賄賂醫(yī)務(wù)人員的，也記入“黑名單”。
此外，為了推進(jìn)“兩票制”的落實(shí)，出臺(tái)第二個(gè)文件，就是實(shí)行全省的醫(yī)保醫(yī)師代碼管理，專門建立了醫(yī)保醫(yī)師的代碼庫，從制度上規(guī)范醫(yī)生不能亂開藥、開貴藥，不能收受回扣，為“兩票制”的落實(shí)奠定基礎(chǔ)。
目前，福建省正在著手改變采購規(guī)則，從招標(biāo)采購改變?yōu)殛柟獠少彙Ｍ瑫r(shí)，還按照“四通用”的規(guī)則，即通用名稱、通用劑型、通用規(guī)格、通用包裝，重新編制醫(yī)保目錄和藥品采購目錄。實(shí)行以醫(yī)保支付結(jié)算價(jià)為基礎(chǔ)的藥品聯(lián)合限價(jià)陽光采購，目的就是為了促進(jìn)“兩票制”的進(jìn)一步落實(shí)。
答記者問
會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)
會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者:我有兩個(gè)問題，一是技術(shù)問題，實(shí)行“兩票制”以后，醫(yī)院取得的發(fā)票如何驗(yàn)證真?zhèn)?二是針對(duì)藥價(jià)虛高的問題，應(yīng)該盡快建立起藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)價(jià)制度，想請(qǐng)問對(duì)于這個(gè)制度的建立，現(xiàn)在推進(jìn)的情況如何?有什么困難?謝謝。
國(guó)家稅務(wù)總局貨物勞務(wù)稅司副巡視員張衛(wèi)：為了適應(yīng)稅收現(xiàn)代化建設(shè)的需要，減輕納稅人的負(fù)擔(dān)，提高稅收增收管理效率，稅務(wù)總局充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)進(jìn)行了全面升級(jí)和改造，形成了全新的系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)可以及時(shí)準(zhǔn)確、準(zhǔn)確、完整的獲取發(fā)票的信息，這個(gè)系統(tǒng)從2015年開始在全國(guó)推行，我們今年開通了全國(guó)增值稅發(fā)票查驗(yàn)平臺(tái)，從今年1月1日起，包括醫(yī)院在內(nèi)的所有單位和個(gè)人，無論在什么地方，哪個(gè)地區(qū)開具的增值發(fā)票，都可以登陸我們統(tǒng)一的增值稅發(fā)票查驗(yàn)平臺(tái)，對(duì)專用發(fā)票、普通發(fā)票、還是機(jī)動(dòng)車發(fā)票、電子發(fā)票進(jìn)行查驗(yàn)，平臺(tái)提供包括清單在內(nèi)的全票面信息的查驗(yàn)，比如，以醫(yī)院購進(jìn)藥品發(fā)票為例，可以通過查驗(yàn)平臺(tái)對(duì)發(fā)票中的開票日期、購銷雙方的信息、藥品名稱、藥品的規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、金額等內(nèi)容進(jìn)行全面的查驗(yàn)。
通過這個(gè)系統(tǒng)，方便了廣大納稅人和社會(huì)公眾。同時(shí)，提高了整個(gè)社會(huì)的管理效能，醫(yī)療單位可以通過這個(gè)系統(tǒng)來查驗(yàn)發(fā)票數(shù)據(jù)。同時(shí)為醫(yī)院的管理、藥品的管理提供更加便利的條件，能夠更好地服務(wù)于醫(yī)療體制改革。同時(shí)，有助于“兩票制”的順利實(shí)施。謝謝。
國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦專職副主任、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委體改司司長(zhǎng)梁萬年：第二個(gè)問題問的是非常好的。首先，我們這次做的改革主要是針對(duì)藥價(jià)虛高，降低藥價(jià)虛高，這是我們非常重要的措施之一，也是目標(biāo)之一?，F(xiàn)在，國(guó)內(nèi)所使用的、臨床上所使用的藥品，還是有一部分藥價(jià)虛高，這次公立醫(yī)院改革的全面推開，建立公立醫(yī)院改革運(yùn)行新機(jī)制，其實(shí)我們的主要切入點(diǎn)就是從藥品的流通領(lǐng)域擠出虛高的水分，擠出來水分空間后合理提高醫(yī)務(wù)勞務(wù)的技術(shù)價(jià)值，實(shí)行騰籠換鳥，這是我們一直推行的。所以肯定有一部分藥品藥價(jià)是虛高的，而且虛高的原因是眾多的，但流通領(lǐng)域的環(huán)節(jié)過多，再加上一些過票、洗錢等等的情況，更進(jìn)一步抬高了虛高的價(jià)格，這是我們整治的重點(diǎn)。
第二個(gè)方面，如何使藥品能夠真正保障是安全有效、質(zhì)量可靠、價(jià)格合理，這是我們對(duì)藥品在臨床使用一個(gè)最重要的原則。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，藥品最核心的功能是保障安全和有效，在此基礎(chǔ)上就要考慮它的經(jīng)濟(jì)效益的問題，這是國(guó)際上的通用做法。我們國(guó)家過去在選擇藥品時(shí)，實(shí)際也采用了這些辦法，但是從制度上、推進(jìn)的力度上還需要進(jìn)一步加大，現(xiàn)在國(guó)家層面也正在進(jìn)一步加快如何對(duì)現(xiàn)行已上市藥品，比如對(duì)仿制藥要做質(zhì)量和療效一致性評(píng)價(jià)。另外，對(duì)同樣都達(dá)到安全和有效要求的基礎(chǔ)上，誰的最經(jīng)濟(jì)、最有效率，要用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來做，現(xiàn)在我們正在加快制定這方面的相關(guān)政策，來推進(jìn)這方面的工作。
新華社記者：有兩個(gè)問題想請(qǐng)教梁司長(zhǎng)。一是如何保障“兩票制”的落地，“兩票制”實(shí)施后怎么樣保障邊遠(yuǎn)地區(qū)藥品的供應(yīng)?二是關(guān)于藥價(jià)的，從公立醫(yī)院取消藥品加成到現(xiàn)在推行“兩票制”，國(guó)家在推出一系列政策后，將對(duì)降低虛高藥價(jià)產(chǎn)生多大的影響?謝謝。
國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦專職副主任、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委體改司司長(zhǎng)梁萬年：我們八部門聯(lián)合印發(fā)的“兩票制”實(shí)施意見的通知，實(shí)際上從政策層面上規(guī)定了“兩票制”的基本概念、實(shí)施范圍以及相關(guān)部門各自在推行兩票中的職責(zé)，以及對(duì)一些特殊情況，我們做了一些規(guī)定。但真正落實(shí)的主體還是地方，地方要按照我們的要求，在這個(gè)精神下結(jié)合實(shí)際、確保“兩票制”的落實(shí)到位。地方相關(guān)部門必須各司其職，確保“兩票制”的落地?！锻ㄖ访鞔_要求，自發(fā)文之日起，應(yīng)該按照“兩票制”來執(zhí)行。
真正要讓它落地有幾點(diǎn)是最關(guān)鍵的：一是必須嚴(yán)格執(zhí)行藥品購銷票據(jù)管理的規(guī)定。稅務(wù)總局和我們一起在做這個(gè)文的時(shí)候，我們認(rèn)為這是最關(guān)鍵的一條，必須要嚴(yán)格執(zhí)行票據(jù)管理規(guī)定。“兩票制”實(shí)際是從發(fā)票入手的，是從源頭上來控制的，對(duì)藥品的生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)，如何對(duì)發(fā)票進(jìn)行管理，在《通知》上都提出了明確的要求。
二是要鼓勵(lì)地方創(chuàng)造條件支持“兩票制”的落實(shí)。一個(gè)方面是支持建設(shè)全國(guó)性的、區(qū)域性的藥品物流園區(qū)和配送中心，要推進(jìn)多倉協(xié)同配送，要允許藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)異地建倉，在省域內(nèi)跨地域使用本企業(yè)符合條件的藥品倉庫等等，各個(gè)地方政府要緊密配合，允許異地建倉，允許多倉協(xié)同配送，但是不要開票，要支持這一項(xiàng)改革政策。剛才福建省做了介紹，全省的基本藥物由過去的區(qū)域性的配送到現(xiàn)在全省統(tǒng)一配送，實(shí)際上非常重要，必須要?jiǎng)?chuàng)造條件，否則我們就很難順暢地配送到每一個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。
三是加強(qiáng)對(duì)“兩票制”落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。我們要求藥品集中招標(biāo)采購機(jī)構(gòu)要將“兩票制”的執(zhí)行情況作為藥品企業(yè)的投標(biāo)中標(biāo)和配送的必備條件。就是說投標(biāo)時(shí)企業(yè)必須要承諾實(shí)行“兩票制”。在制作招標(biāo)文件時(shí)，也要把“兩票制”作為必備條件，這是從源頭上把關(guān)。再就是對(duì)衛(wèi)生計(jì)生和中醫(yī)藥管理部門，必須強(qiáng)化對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行“兩票制”的監(jiān)督檢查。醫(yī)療機(jī)構(gòu)在進(jìn)貨時(shí)，不僅要求配送企業(yè)提供發(fā)票，而且必須要求配送企業(yè)提供生產(chǎn)企業(yè)那一票，并進(jìn)行驗(yàn)證，這也是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的責(zé)任。衛(wèi)生計(jì)生和中醫(yī)藥部門必須要加強(qiáng)這方面的檢查，藥監(jiān)部門必須對(duì)企業(yè)實(shí)施“兩票制”納入日常檢查范圍，稅務(wù)部門要加強(qiáng)對(duì)“兩票制”，尤其是對(duì)購銷發(fā)票和逃稅漏稅的稽查力度，相關(guān)各個(gè)部門都要共同發(fā)力，加強(qiáng)配合。
四是要加強(qiáng)政策解讀，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。“兩票制”是流通領(lǐng)域的一個(gè)重大改革，一定要把改革的必要性、改革的意義、改革對(duì)老百姓所帶來的好處講清楚。讓我們的企業(yè)能夠理解我們?yōu)槭裁匆菩羞@項(xiàng)改革。
剛才你提到對(duì)一些邊遠(yuǎn)地區(qū)的配送問題，這次在文件上也做了特別的規(guī)定。我們國(guó)家各個(gè)地方的情況不一樣，地大物博，有一些很邊遠(yuǎn)的地方，如果嚴(yán)格“兩票制”，可能在短期內(nèi)很難保證藥品的及時(shí)供應(yīng)和配送。為了有效解決這個(gè)問題，文件上規(guī)定對(duì)一些特別邊遠(yuǎn)、交通不便的地方，可以在執(zhí)行“兩票制”的基礎(chǔ)上再開一次票。目前是為了保證這些地區(qū)老百姓藥品的及時(shí)供應(yīng)。但是限定只能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配送，在邊遠(yuǎn)地區(qū)的縣級(jí)以上的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)還是必須要堅(jiān)定不移的執(zhí)行“兩票制”。我們?yōu)槭裁磸?qiáng)調(diào)“特別邊遠(yuǎn)、交通不便”，就是這個(gè)口子也不能放得太大。中央各有關(guān)部門要實(shí)時(shí)進(jìn)行督察，否則撕開一個(gè)口子，撕得越來越大，“兩票制”很難真正落實(shí)到位。(截止至1月9日上午11:13)
來源：米內(nèi)網(wǎng)原創(chuàng)
